南方公務(wù)員考試研究中心

中國(guó)經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)六大難點(diǎn)突破

華爾街金融危機(jī)已演變?yōu)槿蚪?jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)衰退，企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)和貧困在不斷蔓延……一場(chǎng)空前嚴(yán)重的金融風(fēng)暴，正在考驗(yàn)著中國(guó)政府的執(zhí)政能力。3個(gè)多月來(lái)，中國(guó)政府采取了一系列措施來(lái)提振經(jīng)濟(jì)，力度之大、速度之快，贏得了眾多喝彩。然而，積極的財(cái)政政策能否力挽狂瀾？巨額的政府投資會(huì)否超出我國(guó)財(cái)政的承受力度？如何避免由上項(xiàng)目帶來(lái)的“低水平重復(fù)”、“土地浪費(fèi)”及“污染回潮”？各項(xiàng)投資的過(guò)程中如何杜絕腐?。可鐣?huì)穩(wěn)定與和諧問(wèn)題會(huì)否在危機(jī)面前變得日益突出？只有這一系列的問(wèn)號(hào)獲得圓滿解答，擺脫危機(jī)、迎接光明的時(shí)刻才會(huì)真正到來(lái)。

一、危機(jī)挑戰(zhàn)中國(guó)財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力

面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，去年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，財(cái)政收入明顯下降，全國(guó)財(cái)政收支矛盾突出，而地方財(cái)政運(yùn)行則更為緊張。為防止經(jīng)濟(jì)下滑，我國(guó)由過(guò)去的穩(wěn)健財(cái)政政策轉(zhuǎn)為實(shí)施積極財(cái)政政策，并啟動(dòng)了高達(dá)4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。

“積極財(cái)政”催生赤字地方財(cái)政“底氣不足”

所謂積極財(cái)政政策,就是通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政開(kāi)支與減少財(cái)政收入，甚至是以赤字財(cái)政的狀態(tài)，去發(fā)揮逆經(jīng)濟(jì)周期而動(dòng)，最終拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策作用。一方面收入減少，一方面支出增加，在全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)雨飄搖之時(shí)，中國(guó)有足夠的財(cái)力保障嗎？

對(duì)此，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局總經(jīng)濟(jì)師姚景源的看法是，我們“有能力”也“有空間”。雖然2008年末，我國(guó)財(cái)政收入出現(xiàn)增速下滑，但增速依然高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。而且，我國(guó)財(cái)政收入經(jīng)咨詢(xún)QQ：21257408過(guò)連續(xù)多年超過(guò)20%以上增長(zhǎng)，奠定了雄厚的實(shí)力，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的能力。截至2008年末，我國(guó)國(guó)債余額約5.5萬(wàn)億元，占GDP比重不到20%。不僅如此，我國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重更低。對(duì)于大規(guī)模減稅會(huì)削弱政府財(cái)政能力的擔(dān)心，姚景源表示，目前中國(guó)擴(kuò)大財(cái)政赤字、發(fā)行國(guó)債的空間還很大，不會(huì)有財(cái)政失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

但不容忽視的是，盡管中央財(cái)政家底還很厚實(shí)，但地方財(cái)政卻顯得“底氣不足”。我國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)，中央財(cái)政控制了大部分稅收，地方財(cái)政普遍稅收不足，難以支持包括各項(xiàng)民生工程建設(shè)在內(nèi)的龐大開(kāi)支，土地出讓金已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源，地方財(cái)政逐漸退化成“土地財(cái)政”。

在中央政府出臺(tái)了4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，地方政府先后公布的配套投資計(jì)劃總額年初就已高達(dá)18萬(wàn)億元，幾乎三倍于2008年中國(guó)全年的財(cái)政收入，但對(duì)于這些配套投資的資金來(lái)源，地方政府一直語(yǔ)焉不詳。

房地產(chǎn)業(yè)“寒冬”的到來(lái)，讓“土地財(cái)政”捉襟見(jiàn)肘，土地出讓金收入的增減對(duì)于地方政府的決策部署和投資行為影響甚大，地方政府“缺錢(qián)用”的壓力已成為今年財(cái)政政策發(fā)揮效力的關(guān)鍵點(diǎn)。

中央財(cái)政救急救不了窮財(cái)政改革已到破冰時(shí)

專(zhuān)家指出，今年實(shí)施的積極財(cái)政政策需要中央投資和地方配套資金的共同支持，在目前地方“土地財(cái)政”難以為繼的情況下，短期需要通過(guò)中央轉(zhuǎn)貸或代發(fā)債券的方式增加地方財(cái)力，長(zhǎng)期則需要通過(guò)改革轉(zhuǎn)移支付體制等措施，推進(jìn)中央和地方財(cái)力與事權(quán)的匹配。

要解決地方財(cái)政問(wèn)題，還需要財(cái)政改革來(lái)完成。而4萬(wàn)億元投資計(jì)劃的推出，恰恰是財(cái)政改革的契機(jī)。而中央與地方間財(cái)政關(guān)系的變革、調(diào)整與理順,不僅在今年1月5日全國(guó)財(cái)經(jīng)工作會(huì)議上成為焦點(diǎn)，甚至有可能在今年“兩會(huì)”上再次成為深受關(guān)注的議題。

在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希提出“轄區(qū)財(cái)政”觀點(diǎn)后，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人也提出，在保持分稅制財(cái)政體制基本穩(wěn)定的前提下，將圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力。這表明相關(guān)部門(mén)顯然已經(jīng)意識(shí)到，財(cái)政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級(jí)財(cái)政”向“轄區(qū)財(cái)政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制才能從根本上解決基層財(cái)政困難的問(wèn)題。

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)地方政府方有可為

盡管今年不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，地方政府的財(cái)政收入都將吃緊。但除了緊盯中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，除了期待中央財(cái)政放權(quán)外，地方政府自身對(duì)于改善財(cái)政狀況也不完全是無(wú)能為力的。

在今年財(cái)政十分困難的大背景下，從中央預(yù)算單位到包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的不少地方，提出2009年行政開(kāi)支“零增長(zhǎng)”。例如，山東省提出，著力加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格控制行政開(kāi)支。樹(shù)立過(guò)緊日子的思想，在從緊從嚴(yán)編制2009年預(yù)算的基礎(chǔ)上，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格控制和壓縮一般性開(kāi)支項(xiàng)目，勤儉辦一切事業(yè)。

如果占財(cái)政支出將近20%的行政開(kāi)支能實(shí)現(xiàn)“零增長(zhǎng)”，無(wú)疑可以緩解財(cái)政困難，是件利國(guó)利民的好事。而降低行政成本是一個(gè)破解多年但始終沒(méi)能取得實(shí)質(zhì)性突破的課題，行政開(kāi)支“零增長(zhǎng)”使攻克這一課題有了一個(gè)新起點(diǎn)，而巨大的財(cái)政壓力正好能成為“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”的動(dòng)力。

二、保增長(zhǎng)不能押寶“低水平重復(fù)”

為了保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，避免“硬著陸”，我國(guó)正在以積極的財(cái)政政策、適度寬松的貨幣政策、系列化的產(chǎn)業(yè)振興政策、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資等來(lái)實(shí)施“救市”。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在保增長(zhǎng)的同時(shí)，如何避免在“低水平重復(fù)”上走彎路，引起了上上下下的高度重視。

防“舊病復(fù)發(fā)”避免“低水平重復(fù)”

在我國(guó)建設(shè)史上，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中出現(xiàn)“低水平重復(fù)”現(xiàn)象，不乏前車(chē)之鑒。

有分析人士說(shuō)，改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)曾出現(xiàn)過(guò)多次較為明顯的投資過(guò)熱。第一次是1982年，圍繞“翻兩番”的目標(biāo)，各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有些急于求成，結(jié)果導(dǎo)致固定資產(chǎn)投資大規(guī)模膨脹和偏向；第二次是1988年，表現(xiàn)仍是地方項(xiàng)目投資過(guò)量增加；第三次是1992年以后，出現(xiàn)新開(kāi)工項(xiàng)目多、投資增長(zhǎng)過(guò)快、投資結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)熱的現(xiàn)象；第四次則始于2003年，固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，投資增長(zhǎng)速度明顯加快。

專(zhuān)家認(rèn)為，上述4次投資過(guò)熱，從深層次看都是沒(méi)有遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，缺乏必要的科學(xué)論證，片面追求高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“低水平重復(fù)”。

為了防止本輪“４萬(wàn)億元投資”出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)泡沫，國(guó)家采取了一系列防范措施。

最近，國(guó)家發(fā)展改革委在安排新增1000億元投資中，將投資方向確定用于保障性住房建設(shè)，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)，自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這其中，沒(méi)有投入到工業(yè)品生產(chǎn)項(xiàng)目上，更沒(méi)有“兩高一資”的項(xiàng)目。

在地方層面，一些項(xiàng)目的啟動(dòng)，在落實(shí)國(guó)家“出手要快、出拳要重”精神的同時(shí)，也兼顧了“措施要準(zhǔn)、工作要實(shí)”。

一舉開(kāi)建10多條高速公路的湖南省，在建設(shè)汝郴高速時(shí)就針對(duì)周邊農(nóng)村公路路網(wǎng)不發(fā)達(dá)的情況，將高速公路便道建設(shè)與通鄉(xiāng)、通村公路建設(shè)結(jié)合起來(lái)，既有效整合了交通資源，提高了投資效益，又改善了沿線百姓的交通條件，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而同樣是加大資金投入力度來(lái)打通城市“微循環(huán)”的長(zhǎng)沙市，邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)改造方案優(yōu)化設(shè)計(jì)，在沒(méi)有任何大拆大建的前提下，僅用計(jì)劃投資額的1/3，就使全市整個(gè)路網(wǎng)的通行能力提高了20%以上。

同時(shí)，各地也認(rèn)識(shí)到，越是在加大力度保增長(zhǎng)、渡難關(guān)的關(guān)鍵時(shí)候，越要重視提高發(fā)展質(zhì)量，重視加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2009年，深圳市計(jì)劃安排90.8億元財(cái)政資金用于全市產(chǎn)業(yè)升級(jí)；廣東適時(shí)規(guī)劃全省“科技創(chuàng)新路線圖”，引導(dǎo)企業(yè)和全國(guó)重點(diǎn)高校對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起重大支撐、引領(lǐng)作用的關(guān)鍵共性技術(shù)進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，借此提升廣東產(chǎn)業(yè)的科技含量……

杜絕“頑癥”須跳出局部利益牽制

盡管各級(jí)政府采取了多項(xiàng)措施，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，“低水平重復(fù)”這個(gè)老毛病，在一些地方還是有所抬頭。

一名在政府經(jīng)濟(jì)部門(mén)任職的干部告訴記者，中央啟動(dòng)積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策后，一些地方剛剛冷落的投資建設(shè)熱情又“熱”了起來(lái)。大家都在爭(zhēng)先恐后上項(xiàng)目，各項(xiàng)工程爭(zhēng)分奪秒上馬。在某些領(lǐng)域，不排除一些項(xiàng)目是少數(shù)人或個(gè)別單位拍腦袋、想當(dāng)然炮制出來(lái)的。

很多專(zhuān)家直言不諱地說(shuō)，國(guó)內(nèi)啟動(dòng)內(nèi)需上馬大型項(xiàng)目，要防止陷入低水平重復(fù)的泥潭，關(guān)鍵點(diǎn)之一是跳出局部利益的牽制。為此，有三個(gè)方面需要重視：

一是“救市”措施落實(shí)要兼聽(tīng)和透明。在實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展上，要堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、發(fā)動(dòng)群眾參與。通過(guò)凝聚群眾智慧，接受群眾監(jiān)督，才能防止形式主義，避免一些低水平的重復(fù)建設(shè)和失誤決策。要做到這一點(diǎn)，光靠一些部門(mén)和負(fù)責(zé)人自覺(jué)還不夠，還應(yīng)該用制度和具體措施把政府投資置于陽(yáng)光之下加強(qiáng)監(jiān)管。

二是項(xiàng)目投資方式要多用經(jīng)濟(jì)手段，少用行政手段，要吸收民間資本參與。我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度已經(jīng)比較高了，政府投資只占全社會(huì)投資的一部分，民間投資將占絕大部分，這是當(dāng)前擴(kuò)大投資的重點(diǎn)。因此加大投入，不能簡(jiǎn)單理解為加大政府投入，還要注意發(fā)揮民間投資的作用。

三是要堅(jiān)持理念更新。國(guó)內(nèi)很多城市如長(zhǎng)沙，近來(lái)提出今后若干年的公共財(cái)政支出，要突出“三個(gè)傾斜”：向民生傾斜、向增強(qiáng)發(fā)展后勁的項(xiàng)目?jī)A斜、向急需解決的問(wèn)題傾斜。