我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方面還存在五大矛盾和問題。

這五大矛盾和問題分別是：

——農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平落后，城鄉(xiāng)居民收入差距仍呈擴大趨勢。盡管我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成績，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平偏低、經(jīng)營規(guī)模普遍偏小、農(nóng)業(yè)比較效益下降、市場化程度不高、產(chǎn)業(yè)化不強的特征并未根本改變。農(nóng)民收入水平與城市居民的差距呈擴大趨勢。

——城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平不均衡，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后。由于歷史欠賬較多，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)的發(fā)展還相對滯后，特別是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)剛剛起步，無論是覆蓋面還是保障水平，都與城市存在較大差距。

——農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件落后。農(nóng)村特別是中西部地區(qū)水利、交通、電力、通信條件較差，目前全國還有2.5億農(nóng)民飲水安全缺乏保證，近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路，近1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青路和水泥路，約200萬戶農(nóng)村人口用不上電。一些地區(qū)村鎮(zhèn)布局不合理，垃圾處理、生態(tài)保護設(shè)施缺乏。

——農(nóng)民的民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利尚未得到切實保護，侵犯農(nóng)民權(quán)益問題時有發(fā)生。農(nóng)民土地權(quán)益尚未得到有效保護，低價征收征用農(nóng)民土地、補償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發(fā)生。農(nóng)民工的權(quán)益保障還不到位，農(nóng)民工工資水平較低，最低生活保障、工傷保險、子女教育、廉租住房等權(quán)利缺乏有力的制度保護。

——以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制尚未建立，相關(guān)政策和體制有待進一步完善。我國總體上進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力還有待于進一步提高，特別需要下更大決心來調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，切實向農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村傾斜。在規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、完善農(nóng)業(yè)補貼政策、加強政府支農(nóng)資金管理等方面，還有大量工作要做。一些涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深層次改革，如推進大中城市戶籍制度改革、建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會保障體系，以及形成促進農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)的機制等方面，也需要進一步加大改革力度。

對策鏈接

（一）培育城鄉(xiāng)平等的國民意識

意識引導(dǎo)行動，或先有意識、后有行動。要想實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標，必須采取統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行動，而要采取統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行動，必先有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意識。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展絕不僅僅是政府的事，而是所有國民的事，因此僅政府有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意識還不夠，還需要所有國民都有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意識。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等競爭或公平競爭，因此培育統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意識主要是培育城鄉(xiāng)平等競爭的國民意識，或培養(yǎng)城鄉(xiāng)公平的國民待遇意識。做到這一點絕非易事，因為中國國民受封建等級意識的毒害很深，城市居民有很強的優(yōu)越意識，而農(nóng)村居民有很強的自卑意識。迄今為止，我們都很容易從城鄉(xiāng)交流的現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)：很多人在意識深處認為市民享有很多特權(quán)、農(nóng)民不能享有國家各種福利保障待遇是天經(jīng)地義的，一些人對此已習(xí)以為常、見怪不怪了。在這種國民意識下，要實現(xiàn)真正的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展顯然是不可能的。因此，必須下大力氣，通過多種途徑和多種方式，努力培育城鄉(xiāng)平等競爭的國民意識。

培育城鄉(xiāng)平等競爭的國民意識要采取以下行動：黨和政府要消除對宣傳城鄉(xiāng)公民平等意識的顧慮，國民地位平等只會有利于社會穩(wěn)定，而不會威脅社會穩(wěn)定，如果長期容許城鄉(xiāng)公民不平等，則反而會真正威脅社會穩(wěn)定；在城市市民中大規(guī)模、持續(xù)地開展尊重農(nóng)民或民工（這個稱謂要盡快取消）的宣傳活動，對那些尊重農(nóng)民或民工的人和行為進行獎勵，對那些不尊重農(nóng)民或民工的人和行為進行教育和懲罰；在農(nóng)村居民中大規(guī)模、持續(xù)地開展“自尊、自強、自立、自信”的精神文明建設(shè)活動，鼓勵農(nóng)民進城與城市居民平等競爭；要求政府官員和公務(wù)員在任何場合都要做尊重農(nóng)民或民工的表率；通過網(wǎng)絡(luò)等媒體開展城鄉(xiāng)國民平等的大討論，激發(fā)國民的城鄉(xiāng)平等意識等。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的含義可以表述為：“城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一、城鄉(xiāng)權(quán)利平等、城鄉(xiāng)自由互動、城鄉(xiāng)合理分工、城鄉(xiāng)廣泛協(xié)作”，其中城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本制度包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一或城鄉(xiāng)相互銜接的財產(chǎn)制度、土地制度、戶籍制度、勞動就業(yè)制度、福利保障制度和教育制度、財稅金融制度等。要通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本制度，賦予或歸還農(nóng)民憲法和法律規(guī)定的、與市民基本相同的產(chǎn)權(quán)（包括土地財產(chǎn)權(quán)、物質(zhì)財產(chǎn)權(quán)、現(xiàn)金財產(chǎn)權(quán)和人力資本產(chǎn)權(quán)等）、自由選擇權(quán)（包括自由擇業(yè)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由投資權(quán)、自由流通權(quán)、自由退出經(jīng)濟組織權(quán)、自由選擇經(jīng)營品種權(quán)、自由選擇經(jīng)營方式權(quán)、自由結(jié)社權(quán)、自由表達意見權(quán)等）和平等交易權(quán)（包括平等納稅權(quán)、平等非稅負擔權(quán)、平等福利權(quán)、平等財政支出享受權(quán)、平等國有資產(chǎn)享受權(quán)、平等受教育權(quán)、平等價格權(quán)、平等選舉權(quán)和被選舉權(quán)、平等自我保護權(quán)、平等無償勞動權(quán)等）。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一基本制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最大難點，也是最為關(guān)鍵的舉措。如果我們在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本制度上邁出了實質(zhì)性步伐，則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展才會現(xiàn)出希望的曙光，建設(shè)社會主義新農(nóng)村、“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”等戰(zhàn)略才有可能取得實質(zhì)性進展。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一基本制度的主要內(nèi)容如下：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度，如建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度（含城鄉(xiāng)銜接的土地使用權(quán)和所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度）、住房產(chǎn)權(quán)制度、資金產(chǎn)權(quán)制度等；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價格制度，如實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一、自由的價格制度，徹底消除工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，打破壟斷行業(yè)的壟斷定價，減少對部分農(nóng)產(chǎn)品的保護定價，提高農(nóng)業(yè)本身的競爭力；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，按照國際慣例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，如建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動擇業(yè)制度、就業(yè)和失業(yè)登記制度、就業(yè)保障制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)的人才和勞動力服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利保障和教育制度，如逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度、最低生活保障制度、教育制度，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農(nóng)民也應(yīng)同樣享有；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財稅金融制度，如逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的非稅負擔，使城鄉(xiāng)的財政支出與其人口比例大致相適應(yīng)，對農(nóng)村金融資金的轉(zhuǎn)移進行適當?shù)南拗频取?/span>

（三）提供城鄉(xiāng)公平的公共服務(wù)

政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用，政府發(fā)揮作用的主要方式是提供城鄉(xiāng)公平的公共服務(wù)。公共服務(wù)屬于經(jīng)濟學(xué)中的公共產(chǎn)品，具有外部性，必須要由政府來提供。公共服務(wù)包括保護國家安全、維護社會秩序、發(fā)行貨幣、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、擴大就業(yè)、保護弱勢群體、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障基礎(chǔ)教育、保障公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、保障基本福利、維護公共安全、節(jié)約資源、保護環(huán)境、穩(wěn)定人口、倡導(dǎo)現(xiàn)代精神文明等。在這些公共服務(wù)中，城鄉(xiāng)差別不大的有保護國家安全、維護社會秩序、發(fā)行貨幣、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、節(jié)約資源、保護環(huán)境、穩(wěn)定人口、倡導(dǎo)現(xiàn)代精神文明等；城鄉(xiāng)差距較大或城鄉(xiāng)不太公平的有擴大就業(yè)、保護弱勢群體、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障基礎(chǔ)教育、保障公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、保障基本福利、維護公眾安全等。按理說，既然是公共服務(wù)，就應(yīng)面向所有公眾或國民公平地提供，但長期以來我國由于實行城鄉(xiāng)分割制度，在提供后一部分公共服務(wù)時主要偏向城市居民，對農(nóng)村居民的這一部分公共服務(wù)嚴重滯后和短缺。要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須由政府提供城鄉(xiāng)公平的公共服務(wù)。

政府提供城鄉(xiāng)公平的公共服務(wù)包括：提供城鄉(xiāng)公平的就業(yè)保障服務(wù)，將農(nóng)民的就業(yè)也納入國家就業(yè)保障體系；按照與城市基本相當?shù)臉藴?，保護農(nóng)村的弱勢群體，如“五保戶”、殘疾人員等；與城市一樣，將農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國家財政支出范圍；在農(nóng)村實行與城市標準基本相同的九年制義務(wù)教育，按照統(tǒng)一的高考標準錄取農(nóng)村的考生；參照城市的標準，為農(nóng)民提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；按照統(tǒng)一的標準設(shè)立農(nóng)村的最低生活保障；對農(nóng)民也實行與市民一樣的勞動保護；逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)計劃生育政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的均衡增長；盡快按照基本相同的標準和協(xié)調(diào)一致的步驟來實施城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護等?？紤]到農(nóng)民過去做出了較多的奉獻和犧牲，按照十六屆三中全會的要求，今后新增的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費應(yīng)主要用于農(nóng)村，加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。與此同時，要著重推進如下有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府體制改革：推進政府管理體制改革，如減少政府層次、精簡政府機構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、培育農(nóng)村自治組織等；推進干部管理制度改革，如重視農(nóng)村基層干部的培養(yǎng)和提拔、加強上下級之間干部的交流等；推進行政區(qū)劃體制改革，如按照經(jīng)濟區(qū)域的要求，適當調(diào)整行政區(qū)劃；推進城鎮(zhèn)管理體制改革，如促進不同等級城市或城鎮(zhèn)之間的公平競爭，減少上級城市對下級城市或城鎮(zhèn)的收入上繳等；在國務(wù)院設(shè)立農(nóng)村工作委員會，將農(nóng)業(yè)部與其他農(nóng)業(yè)機構(gòu)整合起來等。

（四）推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的經(jīng)濟發(fā)展

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，因為城鄉(xiāng)就業(yè)、收入、建設(shè)和福利統(tǒng)籌等都依賴于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，培育城鄉(xiāng)平等競爭的國民意識、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一基本制度和政府提供城鄉(xiāng)公平的公共服務(wù)也有賴于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展包括：協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長，實現(xiàn)城鄉(xiāng)ＧＤＰ（或人均ＧＤＰ）的均衡增長；協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使城鄉(xiāng)之間在市場機制的引導(dǎo)下，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補；協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類企業(yè)之間公平競爭，使城鄉(xiāng)企業(yè)在城鄉(xiāng)之間自由流動和優(yōu)化配置；協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)要素配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動力和人口的自由流動，按照平等交易（或等價交換）原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資金、土地、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置。

推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的經(jīng)濟發(fā)展要重點做好以下工作：制定城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃，明確指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、總體思路、重點行業(yè)、重點地區(qū)和保障措施等；建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的利益機制，如建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展品牌共享機制、上下游產(chǎn)業(yè)間的利益共享機制等；建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的互動網(wǎng)絡(luò)，如建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)連鎖網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展橫跨城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)集群；開展城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的項目布局，適當增加農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)項目，或促進城市項目向農(nóng)村輻射；營造城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的合理環(huán)境，如放寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的行業(yè)準入，降低農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的門檻，建立農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)的援助機制（如廉租公寓、投訴中心等），設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)民的就業(yè)競爭力等。

（五）推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最終必須落實到物質(zhì)形態(tài)上，只有當人們從物質(zhì)形態(tài)上看到城鄉(xiāng)之間各有特色和優(yōu)勢，整體差距不大，才能說基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在物質(zhì)形態(tài)上的統(tǒng)籌發(fā)展，主要看基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房屋建設(shè)。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房屋建設(shè)都離不開規(guī)劃。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重要內(nèi)容是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)。當然，由于城市與農(nóng)村在人口密度、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面明顯不同，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃建設(shè)并不一定要求城鄉(xiāng)完全一致，關(guān)鍵是要各有特色，在規(guī)劃上要統(tǒng)一進行，在總體建設(shè)水平上不能差得太遠，在基礎(chǔ)設(shè)施和房屋的維護上要基本接近。目前，中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃剛開始考慮統(tǒng)一，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)的檔次差距還很大，與發(fā)達國家相比相差甚遠，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)任務(wù)十分艱巨。

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)可考慮從如下一些方面入手：盡快制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施細則，將其落實到城鄉(xiāng)規(guī)劃的實踐中去；組織有關(guān)力量，制定全國及各地的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（或城市群規(guī)劃或城市帶規(guī)劃或都市圈規(guī)劃），將規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村也一并考慮進去；引導(dǎo)各地的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，將新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)化規(guī)劃有機銜接起來，避免就農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村；鼓勵各地制定交通、通訊、供電、供水、供熱、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，搞好城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，形成覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，扎實推進新農(nóng)村建設(shè)；制定農(nóng)村房屋建設(shè)的規(guī)范標準，引導(dǎo)農(nóng)民自建住房，突出各地特色，避免千鎮(zhèn)一面、萬村一律等。