(一)公共服務(wù)概述

公共服務(wù)是政府的重要職能之一，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等 公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的 服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。

 　　狹義的公共服務(wù)不包括國家所從事的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等一些職能活動(dòng)，即凡屬政府 的行政管理行為，維護(hù)市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)和社會整體的操作性行為， 都不屬于狹義公共服務(wù)，因?yàn)?，這些政府行為的共同點(diǎn)，是它們都不能使公民的某種具體的直接需求得 到滿足。公民作為人，有衣食住行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂的需求。這些需求可以稱作公民的直 接需求。至于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場秩序和社會秩序等則是公民活動(dòng)的間接需求，不是滿足公民特定的直 接需求的。公共服務(wù)滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是 公民及其被監(jiān)護(hù)人，即他們的子女所需要的，他們可以從受教育中得到某種滿足，并有助于他們的人生 發(fā)展。如果教育過程中使用了公共權(quán)力或公共資源，那么就屬于教育公共服務(wù)。但是，諸如執(zhí)法、監(jiān)督、 稅收、登記注冊以及處罰等政府行為，雖然也同公民發(fā)生關(guān)系，也是公民從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展所必 需的政府工作，但這些類別的公共活動(dòng)卻并不是在滿足公民的某種直接需求，公民也不會從中感到享 受，只是公民活動(dòng)的間接公共需求的滿足，所以類似政府行為都不是公共服務(wù)。

 　　(二)公共服務(wù)的內(nèi)容類別

 　　公共服務(wù)可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、社會公共服務(wù)、公共安全服務(wù)。

 　　基礎(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過國家權(quán)力介人或公共資源投人，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展 和娛樂等活動(dòng)都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。經(jīng)濟(jì) 公共服務(wù)是指通過國家權(quán)力介人或公共資源投人為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各 種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等。公共安全服務(wù)是指通過國家權(quán)力介人或公共資源投 人為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)。社會公共服務(wù)則是指通過國家權(quán)力介人 或公共資源投人為滿足公民的社會發(fā)展活動(dòng)的直接需要所提供的服務(wù)。社會發(fā)展領(lǐng)域包括教育、科學(xué) 普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。社會公共服務(wù)是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會 性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。

 　　按照大的專業(yè)屬性，還可以如下分類:國防建設(shè)、國內(nèi)與國際公共救助與災(zāi)害援助、法律法規(guī)政策規(guī) 范、文化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)、精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)、信息化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、工業(yè)化建設(shè)、城鎮(zhèn)化建 設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)、金融保險(xiǎn)與消費(fèi)建設(shè)、職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)發(fā)展等。

 　　按照工程專業(yè)屬性還可以分為:國防工程、公用設(shè)施工程、民生工程、安居工程、法治工程等。

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 　　(三)公共服務(wù)與相關(guān)概念的區(qū)別

 　　1.公共服務(wù)與公共行政

 　　公共服務(wù)不同于公共行政。公共服務(wù)是有國家行為介人的一種服務(wù)活動(dòng)，而公共行政則是以國家 行政部門即政府為主體的一種權(quán)力運(yùn)作。公共服務(wù)可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫(yī) 療保健。公共行政則是規(guī)范公民開展社會活動(dòng)的行為以及公民的其他間接需求。公共服務(wù)可以由公民 根據(jù)個(gè)人需要進(jìn)行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務(wù)涉及的人與人之間的關(guān) 系是平等的，公共行政則是自上而下的等級式體制。公立學(xué)校和公立醫(yī)院等是專門的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，政 府則是專門的公共行政機(jī)構(gòu)。

 　　2.公共服務(wù)與公共管理

 　　所有涉及國家管理的行為與活動(dòng)都在公共管理的涵蓋之內(nèi)。公共服務(wù)管理屬于公共管理的組成部 分。但公共服務(wù)管理與公共行政管理是不同的，是兩種不同性質(zhì)與形式的公共管理。例如，對公辦教育 或公立學(xué)校的管理屬于公共服務(wù)管理，但政府對教育的執(zhí)法與行政管理則屬于公共行政管理。

 　　公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理這四項(xiàng)職能都是國家應(yīng)承擔(dān)的，都肩于由公職人員所從 事的工作。在廣義上，可以將公職人員使用公共權(quán)力與資源所從事的各項(xiàng)工作都看做是公共服務(wù)。當(dāng) 國家是建立在普遍的公民主權(quán)基礎(chǔ)之上的時(shí)候，國家具有公共性質(zhì)，國家存在的目的和職能，就是為全 體公民的利益和需求服務(wù)。在這個(gè)意義上，由國家的公共性質(zhì)所決定，國家體系中的所有機(jī)構(gòu)，如立法 機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)等都是提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在這些機(jī)構(gòu)中任職的人們的工作都是在提供公 共服務(wù)。在中國，這意味著在人大、法院、國務(wù)院以及各地方政府等國家機(jī)構(gòu)中的工作人員都是在從事 公共服務(wù)。但是，對公共服務(wù)的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實(shí)際操作上具有實(shí)質(zhì) 性意義，即提供公共服務(wù)是國家的主要職能之一，有其具體的內(nèi)容和形式，并且可與政府或國家的其他 職能相區(qū)分。也就是說，公共服務(wù)只是同經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理相并列的國家的又一項(xiàng)職能。

 　　3、公共服務(wù)與私人服務(wù)、社會服務(wù)

 　　教育和醫(yī)療衛(wèi)生等都是專業(yè)性服務(wù)。在現(xiàn)代社會中，這些服務(wù)的提供可以來自三個(gè)方面，即由營利 性的私人企業(yè)使用私人資源提供的私人服務(wù);由非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務(wù);以及 由公共組織機(jī)構(gòu)使用公共權(quán)力與公共資源提供的公共服務(wù)?？梢?，判斷一種服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，關(guān) 鍵在于其提供方以及其所使用的權(quán)力與資源的性質(zhì)。所以，現(xiàn)代社會中的所謂公共服務(wù)就是指使用公 共權(quán)力和公共資源向公民(及其被監(jiān)護(hù)的未成年子女等)所提供的各項(xiàng)服務(wù)。例如，教育服務(wù)本身只是 特定專業(yè)性服務(wù)，使用了公共權(quán)力或公共資源所提供的教育服務(wù)才是公共服務(wù)，而為了個(gè)人牟利使用私 人資源所提供的教育服務(wù)或私立教育是營利性的私人服務(wù)，而非營利社會組織使用來自捐贈(zèng)等渠道的 社會資源所提供的教育服務(wù)或所辦的公益性學(xué)校則是非營利性的社會公益性服務(wù)。所以，不應(yīng)將教育 等專業(yè)性服務(wù)本身籠統(tǒng)地看做是公共服務(wù)或非營利的社會公益性服務(wù)。雖同是教育服務(wù)，但這三種不同類型服務(wù)的性質(zhì)是不同的:公共服務(wù)體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國家責(zé)任之間的公共關(guān)系;私人服務(wù)體現(xiàn)的 是以貨幣可支付能力為前提的私人牟利追求與消費(fèi)者之間的市場關(guān)系;而社會公益性服務(wù)則體現(xiàn)的是 部分社會成員的善意與志愿精神同特定社會群體之間的社會關(guān)系。

 　　(四)基本公共服務(wù)

 　　1.基本公共服務(wù)的概念

 　　基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本 國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā) 展所需要的基本社會條件?；竟卜?wù)包括三個(gè)基本點(diǎn)，一是保障人類的基本生存權(quán)〈或生存的基本 需要〉，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要政府及社會為每個(gè)人都提供基本就業(yè)保障、基本養(yǎng)老保障、基本生活保 障等;二是滿足基本尊嚴(yán)(或體面)和基本能力的需要，需要政府及社會為每個(gè)人都提供基本的教育和文 化服務(wù)，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個(gè)人提供基本的健康保障。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和 人民生活的水平的提高，一個(gè)社會基本公共服務(wù)的范圍會逐步擴(kuò)展，水平也會逐步提高。

 　　我國政府提出了基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，但在操作層面必須明確界定基本公共服務(wù)的內(nèi)容。 從中國的現(xiàn)實(shí)看，可以運(yùn)用基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定。所謂基礎(chǔ)性，是指那些對 人類發(fā)展有著重要影響的公共服務(wù)，它們的缺失將嚴(yán)重影響人類發(fā)展。所謂基礎(chǔ)性，是指那些對人的發(fā) 展有著重要影響的公共服務(wù)，是人所必需的公共服務(wù)，它們的缺失將嚴(yán)重影響人的發(fā)展。所謂廣泛性。 是指那些影響到全社會每一個(gè)家庭和個(gè)人的公共服務(wù)供給。所謂迫切性，是指事關(guān)廣大社會最直接、最 現(xiàn)實(shí)、最迫切利益的公共服務(wù)。所謂可行性，是指公共服務(wù)的提供要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政 能力相適應(yīng)。

 　　從上述標(biāo)準(zhǔn)判斷，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)，是廣大城鄉(xiāng)居民 最關(guān)心、最迫切的公共服務(wù)，是建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必須提供的公 共服務(wù)，成為現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容。

 　　2.基本公共服務(wù)的作用

 　　人類發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展，而人的發(fā)展取決于一個(gè)國家(地區(qū))的基本公共服務(wù)供給狀況。因此， 基本公共服務(wù)是人類發(fā)展的重要條件，也是人類發(fā)展的重要內(nèi)容。教育承擔(dān)著社會、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等 功能，是直接影響人類發(fā)展的重要因素。教育是提高人力資本存量、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本途徑。教育有 助于促進(jìn)社會流動(dòng)，促進(jìn)社會整合與社會公平。義務(wù)教育是整個(gè)教育體系的基礎(chǔ)，義務(wù)教育公平體現(xiàn)著 個(gè)人成長的起點(diǎn)和未來發(fā)展機(jī)會的公平。公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)造福于人類，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā) 展中具有獨(dú)特的地位。對于個(gè)人來說，健康具有重要的本體性價(jià)值，是衡量人的素質(zhì)的主要指標(biāo)。從社 會角度講，健康構(gòu)成一個(gè)社會人口素質(zhì)的基礎(chǔ)。投資于健康就是投資于未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會擁有了健康 就是擁有了“財(cái)富”?；旧鐣Ｕ鲜巧鐣摹鞍踩W(wǎng)”和“減震器”，構(gòu)建規(guī)范穩(wěn)定的基本社會保.障制度 有助于提高全體社會成員的生活質(zhì)量，營造安定有序的社會環(huán)境。就業(yè)是民生之本，是人民群眾改善生 活的基本前提和基本途徑，決定著每個(gè)家庭的生計(jì)。對勞動(dòng)者而言，就業(yè)和再就業(yè)是他們賴以生存、融 人社會和實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的重要途徑和基本權(quán)利;對社會而言，就業(yè)關(guān)系到億萬勞動(dòng)者及其家庭的切身利 益，是促進(jìn)社會和諧的重要基礎(chǔ);對經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，就業(yè)關(guān)系到勞動(dòng)力要素與其他生產(chǎn)要素的結(jié)合，是生 產(chǎn)力發(fā)展的基本保證;對國家而言，就業(yè)是民生之本，國家穩(wěn)定之基，也是安國之策。公共就業(yè)服務(wù)是促 進(jìn)就業(yè)的重要手段，是緩解就業(yè)壓力的重要途徑。

 　　基本公共服務(wù)是提高人的可行能力的重要條件。人的全面發(fā)展，重要標(biāo)志之一是人的可行能力的 提高。人的基本可行能力對人的自身發(fā)展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕 重的影響。教育和健康方面的基本公共服務(wù)直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落后直接 制約著個(gè)體的技能，他們不得不陷人“收人水平低—人力資本投資不足—謀生能力差—收人水平低”的 惡性循環(huán)。公共就業(yè)服務(wù)，不僅意味著穩(wěn)定的收人來源，而且還關(guān)系到人的尊嚴(yán)和自信?；旧鐣Ｕ?服務(wù)則為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。

 　　基本公共服務(wù)有助于建設(shè)人力資源強(qiáng)國。從1978年到2004年，在中國經(jīng)濟(jì)的快速增長中，自然資 源、資本、勞動(dòng)力投人貢獻(xiàn)為68%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)僅為32%，而且近幾年還呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。 勞動(dòng)力素質(zhì)不高，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，已經(jīng)成為掣肘中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。提高人口素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人 口大國向人力資源強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，其迫切性日益凸顯。

 　　基本公共服務(wù)有助于控制人口規(guī)模。中國要同時(shí)實(shí)現(xiàn)人口控制與人口素質(zhì)提高的雙重目標(biāo)，除了 傳統(tǒng)的人口數(shù)量控制的措施外，還應(yīng)當(dāng)注重基本公共服務(wù)的作用?，F(xiàn)實(shí)情況表明，為社會成員提供基本 而有保障的公共服務(wù)，構(gòu)建社會化養(yǎng)老體系，替代家庭養(yǎng)老保障模式，消除中國傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老的保障觀 念，有助于控制人口數(shù)量，可以有效地提高人口素質(zhì)。

 　　(五)加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能的重要意義

 　　1.有利于提高政府管理能力和國際競爭力

 　　在經(jīng)濟(jì)全球化和一體化日趨深入發(fā)展的背景下，以跨國企業(yè)為代表的國際競爭逐步演變?yōu)閲议g 市場、企業(yè)、政府、資源等全方位的競爭。政府不再是傳統(tǒng)意義上國際競爭的后臺支持，而是直接走上了 國際競爭的前沿舞臺。政府作為資源配置的最重要的主體之一，其競爭力已經(jīng)成為決定國家競爭力的 重要因素。而政府競爭力又直接取決于其在資源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我國政府 管理體制、確保政府的高效運(yùn)行、充分發(fā)揮公共服務(wù)職能、不斷提升政府管理效能和競爭力，已經(jīng)成為我 國政府應(yīng)對國際競爭的戰(zhàn)略性選擇。

 　　2.有利于緩解我國當(dāng)前面臨的各種突出社會問題

 　　在我國努力建設(shè)社會主義和諧社會的進(jìn)程中所面臨的最大挑戰(zhàn)在于:地區(qū)間和城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡、 居民收人差距偏大、資源環(huán)境約束增加、內(nèi)外需失衡、投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等問題。這些問題又與我國 當(dāng)前存在的兩對突出矛盾密切相關(guān):一是居民日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量 低下之間的矛盾;二是市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉(zhuǎn)變緩慢之間的矛 盾。公共服務(wù)是維護(hù)社會基本公平的基礎(chǔ)，通常發(fā)揮著社會矛盾的“緩沖器”作用。因此，強(qiáng)化政府公共 服務(wù)職能，加快改善我國公共服務(wù)狀況，有利于緩解我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會中所面臨的各種突出矛盾，順利 推進(jìn)和諧社會建設(shè)。

 　　3、有利于健全公共服務(wù)供給的體制機(jī)制

 　　當(dāng)前在我國政府履行公共服務(wù)職責(zé)中，沒有形成可持續(xù)的財(cái)政支持體制，沒有建立規(guī)范的政府分工 和問責(zé)機(jī)制，沒有形成地區(qū)間和城鄉(xiāng)之間資源的公平配置制度，由此嚴(yán)重影響了公共服務(wù)所提供的數(shù)量 和質(zhì)量，并制約了公共服務(wù)基本功能的有效發(fā)揮。加強(qiáng)政府公共服務(wù)績效管理，強(qiáng)化各級政府和政府各 部門的責(zé)任，促進(jìn)政府間間接競爭機(jī)制的形成，有利于健全我國公共服務(wù)供給的各種體制機(jī)制，引導(dǎo)各 級政府逐步樹立以公共服務(wù)為中心的政府職能觀和績效觀。

 　　4、有利于公眾參與公共服務(wù)的管理與監(jiān)督

 　　隨著信息化水平和人民生活水平的不斷提高，公眾對公共服務(wù)需求越來越大、質(zhì)量要求越來越高， 對國家之間、地方之間公共服務(wù)的差異也越來越敏感，已經(jīng)不再僅僅滿足于知道政府在公共服務(wù)上花了 多少錢，更關(guān)心這些支出取得了哪些效果，對公眾的工作生活帶來了什么切實(shí)的改善。從滿足信息需求 的層面來看，加快政府公共服務(wù)績效評估，并形成定期公開報(bào)告制度，不僅為政府進(jìn)一步改善我國公共 服務(wù)提供決策參考，而且可以滿足公眾的信息需求，提高他們參與政府管理和監(jiān)督的能力，有利于推動(dòng) 決策的科學(xué)化和民主化，有利于提升政府在公眾心中的公信。

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