原標題：戶籍制度改革吹響總號角

7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施?！兑庖姟返某雠_，標志著戶籍改革開始進入全面實施階段。

《意見》提出：“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?！边@一舉措并不讓人感到意外，這一改革實際上一直都在進行之中。早在2008年，公安部就曾宣布：“全國已有13個省市相繼出臺了以取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分為主要內(nèi)容的改革措施?！睆膶嵸|(zhì)上看，“取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別”事實上也早就水到渠成。伴隨整個社會改革開放進程的不斷深化、市場經(jīng)濟體制的逐步確立，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益待遇區(qū)別正在逐漸瓦解、消失。如“農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口”之間曾經(jīng)最基礎(chǔ)的一項待遇區(qū)別——所謂的“吃商品糧”待遇，早在20年前就已隨著糧食市場開放而消失。而除了“商品糧”待遇，其他許多基于城鄉(xiāng)戶口的權(quán)益、待遇區(qū)別，像就業(yè)、社保等差別也一直在不斷瓦解和弱化。如隨著“統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老區(qū)別就正在逐漸消失。在這種背景下，“取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別”，抹平“農(nóng)村人、城里人”差別是大勢所趨。

戶籍制度改革的難點，不僅僅在于抹平農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，更重要的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！兑庖姟诽岢?，戶籍制度改革的目標是到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這里的“在城鎮(zhèn)落戶”顯然不是戶口簿的簡單變動，而是要真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與當?shù)厥忻裢瑱?quán)同利。有調(diào)查顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權(quán)利有20多項，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計劃生育等各個方面。農(nóng)民實質(zhì)意義上的市民化，必須體現(xiàn)為社會保障、教育、醫(yī)療、住房等方面與市民待遇的并軌，而保障每一個進城農(nóng)民享受到均等化公共服務(wù)，就需要城市承擔(dān)起其市民待遇的相應(yīng)成本，這遠遠不是一套繁瑣的入戶手續(xù)所能概括的復(fù)雜內(nèi)容。只有全面實現(xiàn)進城農(nóng)民“勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)”，農(nóng)民才能在移居城市之后扎下根。

《意見》對此提出了明確的解決路徑。首先調(diào)整戶口遷移政策，其次創(chuàng)新人口管理，建立居住證制度。今后，將以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉臋?quán)利。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

通過居住證制度，戶籍制度改革就能實現(xiàn)破冰，真正翻越制度的藩籬。近年來，有些地方在城鎮(zhèn)化過程中傷害到農(nóng)民利益，時有趕農(nóng)民上樓、農(nóng)民過度市民化的現(xiàn)象發(fā)生。為切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，《意見》還專門指出：“進城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權(quán)’，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件?！?span>

戶籍制度改革終于啟程，這既是百姓翹首以待的重大民心工程，也是對宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展的重大利好改革?！兑庖姟穼Ω母锏目傮w要求、發(fā)展目標和方法路徑作了明確規(guī)定，接下來就需要各級政府切實落實戶籍制度改革的各項政策措施。只要堅持統(tǒng)籌謀劃、因地制宜，改革難關(guān)就一定可以攻克。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是一種社會垂直流動機制

有恒產(chǎn)者有恒心，核心是生存權(quán)利與發(fā)展權(quán)利，這是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化可持續(xù)的基礎(chǔ)

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，并部署做好農(nóng)民工服務(wù)工作、有序推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。這是推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵政策，將會產(chǎn)生深遠的影響。

一個社會具備了階層之間的垂直流動機制就有活力

如何從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉Y(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)中國夢的核心環(huán)節(jié)。其間，人的"二元結(jié)構(gòu)"轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>"一元結(jié)構(gòu)"至關(guān)重要。可見，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是當前及未來較長時期內(nèi)我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題之一。解決這一問題的關(guān)鍵前提在于認清農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)是什么。

一個經(jīng)濟社會是否具有活力，關(guān)鍵在于其資源是否具備可流動性。動，則充滿活力；滯，則一潭死水。流動本身就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。資源的流動，不僅包括物質(zhì)流和資金流，更包括人口的流動。更為重要的是，人口流動是理性預(yù)期與理性選擇的結(jié)果，是經(jīng)濟活動變化的最為直接的反映。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，其背景是城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝，其目標是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，其過程是一種社會垂直流動機制。一個社會具備了階層之間的垂直流動機制，社會底層就有了希望，就有了活力，就有了社會發(fā)展的糾錯機制，就能夠在一定程度上避免資源"錯配"現(xiàn)象。

實現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化要真正成為一種社會垂直流動機制，需要使市民化后的人感到：有恒產(chǎn)者有恒心。

改革開放以來，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口（俗稱農(nóng)民工）與城市的關(guān)系是"洶涌而來，澎湃而去"。這是一種"無恒產(chǎn)者無恒心"的狀態(tài)。城市建設(shè)者、產(chǎn)品制造者、服務(wù)提供者卻與城市文明處于隔離的狀態(tài)，無法享受現(xiàn)代文明發(fā)展成果。在此狀態(tài)下，農(nóng)民工的就業(yè)決策將因時因地而充滿不確定性，謀生成為首要目標，發(fā)展成為奢談，向上流動更是一個小概率事件。美國經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨在其經(jīng)典名著《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中指出，認為農(nóng)民認識狹隘是誤解，農(nóng)民是理性的。春江水暖鴨先知。農(nóng)民工會做出最有利于自己的選擇。

實現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵。市民化是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當前福利與未來福利的動態(tài)調(diào)整過程。形成預(yù)期福利的最大化，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的重要環(huán)節(jié)。

教育替代養(yǎng)兒防老。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，最重要的是融入現(xiàn)代教育體系。教育是社會垂直流動最為重要的途徑，是代際傳承的無形路徑。人力資本投資是謀求跨代收益最大化的關(guān)鍵，是實現(xiàn)代際公平的關(guān)鍵。望子成龍，不是隨波逐流，而是理性選擇。如果下一代能夠獲得公平教育的機會，這將是一筆恒產(chǎn)，是一筆無形的恒產(chǎn)，一筆充滿希望的恒產(chǎn)，是"寒門出貴子"的可行路徑。實現(xiàn)教育體系的廣覆蓋，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的首要環(huán)節(jié)，是最大的惠民工程。

社會保障替代土地保障。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，社會保障需要逐步托底。所謂托底，是要形成穩(wěn)定預(yù)期，生活會有所依。所謂逐步，是要根據(jù)政府財政能力和社?；鹪鍪漳芰Χ?。更為重要的是，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是隨經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順勢而為的結(jié)果，而不是簡單的"土地換戶口"。在農(nóng)村，土地具有經(jīng)濟功能和保障功能。市民化后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，生活底線需要有所依，老人需要有所養(yǎng)。兩種保障體系的轉(zhuǎn)換與銜接，不要形成真空地帶。

就業(yè)替代生活補助。工資，是一個人勞動能力的收益折現(xiàn)，是形成穩(wěn)定預(yù)期最重要的保障。市民化后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口如何就業(yè)至關(guān)重要。僅僅依靠低收入生活補助難以形成穩(wěn)定預(yù)期。除了當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)吸納力之外，一個重要的途徑是鼓勵具有企業(yè)家精神的農(nóng)民工在打工所在地創(chuàng)業(yè)，此時政府提供的機會均等很重要。

資源流動替代停滯。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這需要依靠資源的自由流動。資源流動的過程，就是收入來源多元化的過程。市民化后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，其部分物質(zhì)財產(chǎn)可能還在鄉(xiāng)村，這部分財產(chǎn)，能否通過出租、入股、擔(dān)保、抵押等渠道實現(xiàn)流動，實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)收益很重要。一方面，這部分資源流動，對農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展至關(guān)重要，另一方面，可以實現(xiàn)農(nóng)村資本市場與城市資本市場的連接。資本是跨越時空的，是不分城鄉(xiāng)的，資本只看有利或無利。資本流動就是城鄉(xiāng)融合過程，也是實現(xiàn)收入多元化的過程。

總之，有恒產(chǎn)者有恒心，核心是生存權(quán)利與發(fā)展權(quán)利，是一種積極向上的正能量，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化可持續(xù)的基礎(chǔ)。

作者系暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師

處理好三大矛盾是戶籍制度改革關(guān)鍵

國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》是一個戶籍制度改革的頂層設(shè)計。從改革的路線圖角度來看，必須要由年內(nèi)將出臺的《居住證管理辦法》來配套；從改革的時間表來看，到2020年實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不僅總量大，而且各地的進度及具體細則十分重要。在我看來，《意見》的實施將面臨三對矛盾，都涉及公共服務(wù)均等化問題，解決得好不好直接關(guān)系到戶籍制度改革的成敗。

農(nóng)民能否真的在城市利益與農(nóng)村利益之間做自主選擇

首先是農(nóng)民能否真的在城市利益與農(nóng)村利益之間做自主選擇。按照《意見》的要求，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。這"三權(quán)"是受《物權(quán)法》等法律保障的權(quán)利，對于進城落戶農(nóng)民是否有償退出"三權(quán)"應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。

這就出現(xiàn)了一個問題，進城落戶農(nóng)民可否同時享有城市利益和農(nóng)村利益？之前，在重慶等地實施過"土地換社保"的做法，也提供三年過渡期，即過渡期內(nèi)可以放棄進城回到農(nóng)村。但如果不把"三權(quán)"的放棄作為進城落戶的條件，不僅進城農(nóng)民擁有雙重身份，而且對城市居民也是一種不公平。因為進城落戶農(nóng)民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學(xué)、醫(yī)療保險、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老保險、社會救助等公共服務(wù)和社會福利，卻又保留著"三權(quán)"的保障和收益。這就可能從一個極端走向另一個極端，也不利于農(nóng)村土地的節(jié)約集約使用。

設(shè)置一個過渡期還是比較現(xiàn)實的。如三年之內(nèi)同時享有城市利益和農(nóng)村利益兩種待遇，但三年之后必須做出選擇，擁有一種利益的前提是放棄另一種利益。當然，轉(zhuǎn)讓"三權(quán)"可以是有償?shù)?，這樣可以讓進城落戶農(nóng)民有購房、安家、創(chuàng)業(yè)等的"第一桶金"，對于騰出來的"三權(quán)"可以在農(nóng)村一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓。

戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區(qū)別

其次是戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區(qū)別?！兑庖姟诽岢?，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。顯然，體現(xiàn)居民身份待遇和公共服務(wù)、社會福利享受多少的有戶口本與居住證之別，而不是簡單的"社會服務(wù)均等化"或"市民化待遇"那么籠統(tǒng)。某種意義上講，居住證的設(shè)計就是在獲得戶口所體現(xiàn)的完整公共服務(wù)與社會福利之前，還有一個部分享受這些市民化待遇的層次或階段。

據(jù)稱，建立居住證制度是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。目前，公安部已經(jīng)形成了《居住證管理辦法》草案，今年將出臺。

居住證制度這個"過渡性的制度安排"將存在相當長的時期。因為我國不可能很快縮小城鄉(xiāng)差別，很多大城市也無力承擔(dān)過多的人口涌入，更何況有些農(nóng)民工很可能不打算永久在城鎮(zhèn)居住。

廣東是從2010年在全國最早實施居住證制度的，4年來發(fā)放居住證4872萬張，而全省只有3000萬流動人口。如果考慮到一部分人沒辦居住證，可以判斷，有相當一部分流動人口離開了廣東。或者說，暫住證改為了居住證，但一些流動人口也仍然是"暫住"的。而這部分"暫住者"或還不確定是否要取得戶口的"進城不落戶者"，也需要一些公共服務(wù)和社會福利，尤其是子女入學(xué)、公租房、出入境等社會服務(wù)。這就是居住證要發(fā)揮的功能。

人往大城市走與政策鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的矛盾

再次是人往大城市走與政策鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的矛盾?！兑庖姟犯鶕?jù)十八屆三中全會的精神，進一步明確指出了四類城市的定位。形象的表述是：小城鎮(zhèn)"基本沒門檻"，中等城市"門檻較低"，大城市"降低門檻"，特大城市建立和完善"積分入戶"制度。

問題是，農(nóng)民工蜂擁而至的是特大城市和大城市，這與戶籍制度改革引導(dǎo)的方向恰恰相反。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有一半農(nóng)民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根據(jù)國家統(tǒng)計局公報，全國農(nóng)民工總量為2.69億人，其中，外出農(nóng)民工1.66億人。理論上，只有那1億本地農(nóng)民工可能在小城鎮(zhèn)進城落戶。當然，廣州、深圳以及珠三角的中心鎮(zhèn)對入戶也有嚴格限制，而粵東西北地區(qū)的小城鎮(zhèn)很難吸引外來農(nóng)民工入戶。

根本上，這里既有縮小地區(qū)差別問題，也有醫(yī)療、教育、文化等資源向中小城市轉(zhuǎn)移的問題。試想為什么美國的中小城鎮(zhèn)能吸引人，就是因為城鄉(xiāng)差別不大，很多好大學(xué)、名醫(yī)院都建在小城市。這就涉及我國城鎮(zhèn)化路徑的重新調(diào)整的問題了。